2月18日下午，國家能源局舉行座談會，召集相關企業、地方政府、行業協會和金融機構就2019年光伏發電建設管理工作征求意見。隨即自媒體廣泛傳播意見內容，市場積極響應，光伏相關上市公司全線飄紅。

征求意見的亮點包括：財政部定補貼總額“量入為出”；國家發改委定補貼上限，不得突破；國家能源局定競爭規則，公開公平公正；企業定補貼強度，良幣淘汰劣幣；市場定建設規模，不再計劃指標。

另外，具體辦法中還有六個關鍵點，一是明確將光伏項目分為需要國家補貼和不需要國家補貼項目，無需補貼項目完全放開，不限規模；二是解決去年戶用光伏“5·31政策”遺留問題；三是明確項目建設期限，延后兩個季度還未建成者，取消補貼資格；四是項目招標由各省組織，由國家能源局統一排序，統籌確定；五是除扶貧、戶用和原已批準的特殊項目外，分布式和地面電站全部采用競價方式獲取補貼指標。通俗來講，就是誰要的補貼少，誰就能優先獲得裝機容量，直至補貼分配完畢；六是首次將戶用光伏單列并給予單獨指標，實施固定補貼。

這次座談會讓悲觀情緒籠罩的光伏行業如沐春風，業界普遍給予較高的評價。如何讓政策發揮更大的效應，筆者就實施辦法中的相關問題提出兩點政策建議。

發揮地方政府積極性

這次征求意見明確，由各項目單位申報度電補貼金額，各省能源局組織匯總，報送國家能源局，由國家能源局統一排序，統籌確定。這一政策的目的是全國一盤棋，競爭補貼價低者優先，直至補貼總額用完截止；規則公開公平公正，有利于良幣淘汰劣幣，成本控制好，管理效率高的企業優先勝出；原有的路條、尋租將失去生存的土壤；量入為出，新增加的光伏電站不再存在欠補問題；使得項目非技術成本下降，地方不太會坐地要價、坐地漲價，所有申報的項目都趨于零利潤邊緣，任何變相漲價行為都將讓項目失敗。

但這一政策如何使地方政府發揮積極性呢？

一些地方政府有意發展新能源產業，期望上馬更多的新能源電站，但由于各種原因，如光照條件不佳等，競爭補貼競爭力不足，難以在國家“大盤子”中勝出，甚至可能全省（市或區）覆沒。地方政府只負責上報，無法確認最終本省中標多少項目、多大規模，將給各省的能源整體規劃增加了不確定性和復雜性。一些省及地市政府也愿意拿出配套補貼支持本地區新能源電站投資，如何將地方配套補貼支持融入國家的“大盤子”，以推動區域能源轉型？

要解決這一問題，筆者建議，將財政部確定的補貼總額“切蛋糕”，分配給省級政府。根據光伏發展的規模、潛力、并網消納、能源轉型等因素按塊塊“切蛋糕”，各省根據國家的切塊及省內配套補貼，在省內由光伏電站投資企業競爭補貼，通過競爭排序的方式優選出可享受補貼的項目，省能源局將省內中標項目匯總報給國家能源局。

這一辦法的好處是：有利于調動地方政府的積極性，多方籌措地方補貼資金，既補充了國家級補貼金額不足，又擴大了新能源投資規模；有利于地方因地制宜，地方補貼可根據地方特色和發展需要在戶用、分布式、地面、扶貧等方面進行調劑；有利于地方競價模式創新，地方能源局可依照國家能源局制定的規則，增加競價模式的多樣性和創新性，更自主、更高效地安排本省補貼，例如設計省內扶貧和戶用的競爭規則。由于普遍采用國家能源局制定的競價排名原則，有標準可依，有數據可尋，有材料可證，過程公開公平公正，地方不存在任何尋租機會；有利于減輕國家能源局統籌的壓力，大多分布式項目規模小，全國上報的項目可能達數萬數十萬，排序冗長。雖然借助數字化分類，工作效率比較高，但辦公室工作人員核對工作繁瑣，倒不如交給省級能源局。國家級機構可從繁雜的事務性工作中解放出來，集中精力于規則制定及實施情況監督檢查。根據各省上報材料，可建立公開透明的數據庫，供各地方相互學習、相互競爭、相互監督，并根據各地執行情況，每年動態調整蛋糕分配比例。

全光伏項目競價

此次座談會提出了對光伏發電項目實施分類管理。對于需要國家補貼的項目，分為五類：光伏扶貧項目、戶用光伏項目、普通光伏電站項目、工商業分布式光伏項目，以及國家組織實施的專項工程或示范項目（包括國家明確建設規模的示范省、示范區、示范城市內的光伏發電項目，以及跨省跨區輸電通道配套光伏發電建設項目等）。根據國家確定的年度新增項目補貼總額，將對五類項目分類施策，依據市場競爭原則組織新增光伏發電項目的建設。

參與競爭補貼的有三類：工商業分布式、普通光伏電站以及國家專項和示范項目，由地方通過招標競爭組織項目，國家根據補貼額度通過排序確定補貼名單。

其中，光伏扶貧和戶用光伏項目不參與市場競價機制。光伏扶貧項目按國家相關政策執行，戶用光伏則根據切塊的補貼額度確定的年度裝機總量和固定補貼標準進行單獨管理。

但筆者認為，光伏扶貧和戶用光伏這兩類項目也可采用市場競價補貼模式，分開列預算，類似執行“量入為出”的市場競爭規則。

若直接對戶用光伏分指標，極有可能引起搶裝現象，也會因指標問題產生尋租現象。建議戶用光伏采用類似競價模式，各省向國家能源局上報本年度戶用光伏預算，國家能源局綜合考量各種因素，按一定的公式計算，將補貼金額分配至各省。省內以鄉或縣為單位進行報價競爭，價低者優先獲得項目批準。同時，各省可參照領跑者項目的標準，制定相應的技術參數以及采購標準，避免“劣幣驅逐良幣”。

光伏扶貧有其特殊性，是國家的一項福利性政策，因此，如何將光伏扶貧項目落實到有需求的貧困地區是關注的重點。市場競價補貼模式，一方面有利于降低扶貧成本，用更少的錢建更多更大規模的電站，幫扶更多的貧困地區和貧困人群，發揮出更大的價值；另一方面有利于降低扶貧中的尋租機會，讓光伏扶貧也成為一塊凈土。國家能源局和地方政府可制定類似競補規則，同時對扶貧項目進行工程質量和運營維護的把關，明確光伏扶貧項目的技術參數，所需采購產品的質量要求，確保質量技術過硬、成本夠低、競爭力夠強的光伏企業能夠拿到扶貧項目。

依項目類型“切蛋糕”

此次座談會建議工商業分布式、普通光伏電站以及國家專項和示范項目三類由地方通過招標競爭，國家根據補貼額度通過排序確定補貼項目名單。

但工商業分布式、普通光伏電站及專項和示范項目的投資成本差異比較大，放在一個籃子里混合比較的結果是，普通光伏電站輕松勝出。筆者認為分類后，同類項目競爭，更有利于資源的優化配置。

筆者建議，將補貼總額按條條（即按類型）“切蛋糕”，按照光伏發電項目的五類，確定各自的補貼金額。一方面，有利于落實國家能源轉型的優先目標。如果主要任務是扶貧，扶貧的補貼額就會放大；如果偏向分布式，分布式的補貼就加大；另一方面，有利于市場各主體對國家政策偏向、主要支持的項目類型有更清晰的判斷，有助于各企業規劃長期競爭力的安排。

此次國家能源局召開的座談會是光伏政策轉型的重要拐點，國家發改委及能源局定規則而非批項目，傳統計劃經濟模式下的定規模分指標的套路將成為歷史，國家財政部、發改委及能源局各司其職、分工配合、相互制約，充分發揮市場機制作用，實現光伏行業良性發展。

配合此次座談會呈現的五大亮點，筆者認為，國家財政部確定了補貼總額后，國家發改委可根據國家能源轉型方向和扶貧重點，按光伏項目的五大類型，先進行條條分配各類型補貼預算，再按區域能源發展的重點和順序，進行塊塊切割，在各省級區域中進行分配。據此，國家能源局負責規則制定，并監督規則的執行，五大類的項目都可通過競補方式，讓競爭力強的企業在競補中勝出。各省級及地方政府根據其發展需要及財力可能，因地制宜，確定配套補貼和方向，遵照國家級規則，省內競補排名，推動光伏事業在各區域的發展。省級能源局定期匯總，并匯報各地方的模式、成果和數據，由國家能源局匯總和總結。國家財政部、發改委和能源局可動態調整下年度補貼總額、分配比例和規則改進。

對新增光伏項目，此次座談會的五大亮點及后期科學合理的流程設計，可以解決光伏政策延續性、穩定性和可預見性問題，也徹底解決了新增項目補貼拖欠問題，讓光伏行業真正成為陽光下的凈土產業，健康可持續發展可期可待。